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La loi « Mobilisation pour le logement » est le cinquième texte relatif au logement depuis 2002 : la loi Urbanisme et Habitat (UH), programme national de cohésion sociale (PNCS) Engagement National pour le Logement (ENL) et la mise en place du droit opposable au logement (DALO).
A ce cadre législatif mouvant, il faut ajouter l’acte II de la décentralisation qui a eu un impact négatif sur l’organisation de la politique du logement. Ces mouvements législatifs s’inscrivent dans un cadre général de désengagement de l’Etat depuis 2002, mouvement de retrait de l’Etat qui s’accélère cette année avec le projet de loi de finances 2009.
Au cours de la campagne présidentielle de 2007, parmi ses nombreux slogans, le candidat Sarkozy a invoqué la « France des propriétaires ». Le président Sarkozy l’a traduit en acte à travers une mesure du « paquet fiscal » voté au cours de l’été 2007 : l’encouragement à l’endettement des ménages par la déduction d’impôts pour les emprunts immobiliers. Le projet de loi Boutin vient consolider l’ensemble des initiatives prises depuis le printemps 2007 pour opérer la contre-réforme libérale du logement social.
Débat au Sénat et loi SRU
La loi « Mobilisation pour le logement » vient d’être votée après avoir été modifiée et adoptée par le Sénat début octobre puis l’assemblée nationale en février.
Le débat public sur la loi « Boutin » a porté sur le point particulier de l’application de l’article 55 de la loi SRU. Le gouvernement proposait que soient pris en compte les programmes d’accession dite sociale à la propriété dans le décompte des 20% de logements sociaux obligatoires pour chaque commune. Cette proposition limitait fortement la portée de cet objectif et était une fleur faite aux villes les plus récalcitrantes au respect de leur obligation de construction de logements locatifs sociaux. Le rejet de cette proposition a trouvé une majorité et a permis un statu quo.
Le rejet de cet article du projet de loi a constitué un revers politique pour le gouvernement sans être une victoire pour la gauche : ce sont les sénateurs de la majorité qui ont fait défaut.
Dans les zones tendues (Ile-de-France en tête), le statu quo provisoire n’a d’ailleurs rien de satisfaisant car au vu de l’aggravation de la crise, une accélération du dispositif est nécessaire. A ce titre, la région Ile-de-France, à l’initiative de Jean-Luc Laurent, milite en faveur d’un triplement des amendes dues par les communes récalcitrantes et du raccourcissement du délai imparti pour atteindre les 20%. L’horizon initial de la loi est de 2021, il faut accélérer !
Il est indispensable, au vu de l’urgence sociale et de la crise de la construction, de fixer un délai plus rapide comme 2011, d’autant que la construction de logements locatifs sociaux est un outil de la puissance publique pour soutenir l’activité économique. Après des années de blocage, on constate sur le terrain que la loi SRU fonctionne, même les élus les plus récalcitrants se sont mis en mouvement dès lors que l’Etat joue son rôle par une application ferme de la loi. Au moment où le gouvernement propose une échappatoire, l’intérêt général appelle une accélération de la loi SRU et une intervention publique importante pour la construction de logements sociaux.
Le retour paradoxal de l’Etat
Alors que l’Etat se retire financièrement du logement et que l’acte 2 de la décentralisation dilue les responsabilités entre les départements et les intercommunalités, le projet de loi « Mobilisation pour le logement » marque un retour paradoxal de l’Etat, non par une politique active de construction soutenue par des moyens financiers mais avec la quasi mise sous tutelle des organismes HLM (cela concerne les deux grandes familles : les sociétés anonymes d’HLM (liées au monde l’entreprise) ou les offices de l’habitat (liés aux collectivités locales). Le projet de loi prévoit que chaque organisme soit lié avec l’Etat par une convention d’utilité sociale (jusqu’à présent facultative). Celle-ci devient obligatoire et prévoit des objectifs et des sanctions financières. Ce volontarisme d’Etat pourrait être salué et salutaire pour mobiliser l’ensemble du monde HLM, malheureusement il est mis au service d’objectif libéraux : développement de l’offre en accession dite sociale à la propriété, vente du parc et spécialisation du parc vers le public social et très social au détriment de la mixité sociale.
L’assèchement financier
Le budget 2009 peut être considéré comme le début de la fin des aides à la pierre. Le financement de ce qui était le cœur des aides à la pierre sera remplacé par la mutualisation des excédents de trésorerie des bailleurs sociaux (que le ministre a stigmatisé en « dodus dormants ») et par les moyens dégagés par la vente du patrimoine ! On va donc vers un assèchement financier du secteur.
Jusqu’à présent, l’économie du logement social reposait sur quatre piliers, qui sont remis en cause.
1. Il s’agit d’abord du financement en subvention directe pour une part significative par l’Etat de la construction de logements locatifs sociaux. Dès 2009, la baisse atteint 30% et l’extinction est programmée.
2. Les prêts de la Caisse des Dépôts en lien avec le livret A sont impactés par la réforme du livret A (banalisation de la distribution et moindre centralisation des fonds collectés) qui fragilise à moyen terme le financement du logement social.
3. Le « 1% »logement, contribution sociale, après avoir été régulièrement ponctionné pour financer en particulier le Programme National de Renouvellement Urbain est annexé au budget de l’Etat. Il s’agit d’une recette nette à court terme mais elle n’est pas durable. Le « 1% » était jusqu’à présent une participation au financement du logement social en accordant des prêts complémentaires qui étaient remboursés par les organismes. Après la réforme, le 1% n’aura plus les moyens d’accorder de prêts, les remboursements se tariront… L’Etat siphonne le puits et l’assèche définitivement.
L’utilisation et la gestion des fonds collectés par le 1% méritaient une réforme mais in fine ils constituaient une contribution réelle à un effort public en faveur du logement et la mécanique paritaire permettait d’associer patronats et syndicats de salariés. Après avoir monté en épingle quelques scandales, le gouvernement a beau jeu de faire main basse sur les fonds en cassant le système sous couvert de moralisation et de fausse dynamisation.
4. Le dernier pilier est constitué par les collectivités locales qui depuis vingt ans ont volontairement augmenté la part de leur budget consacré au logement. Les financements locaux sont devenus indispensable à l’économie de la construction, ne serait-ce que pour compenser le désengagement constant de l’Etat. Aujourd’hui, les responsabilités sont partagées entre départements et intercommunalités sans qu’il y ait clairement de pilote. L’Ile-de-France, dans des conditions de tension supérieures, reproduit tous les défauts de cette décentralisation inachevée qui disperse les responsabilités en matière de logement.
Développement de la vente du parc social et des programmes d’accession
Le slogan présidentiel de la « France des Propriétaires » trouve sa traduction dans les objectifs qui seront assignés aux bailleurs sociaux : vendre leur patrimoine aux locataires qui en ont les moyens et mobiliser leurs ressources pour mettre en place des programmes d’accession sociale.
L’accession à la propriété ne doit pas être diabolisée. C’est l’aspiration légitime d’une écrasante majorité de Français. Il s’agit d’un choix de vie, d’un choix résidentiel et patrimonial. Le gouvernement aime citer les sondages, cette préférence se traduit aussi dans les faits puisque chaque année des dizaines de milliers de ménages accèdent à la propriété, dans des conditions non sécurisées.
Pour des raisons politiques, message électoral adressé au vote des « propriétaires », le président Sarkozy a fixé comme objectif 70% de propriétaires en France. Pour y parvenir, il a décidé la vente du logement social et met en place des programmes d’accession pour augmenter le nombre d’accédants.
La réalité est tout autre. Les vrais programmes d’accession sociale sont extrêmement couteux. Le mouvement coopératif HLM a développé depuis plus de cent ans un savoir-faire incontestable dans ce domaine en produisant chaque année quelques milliers de logements. Pour que l’accession à la propriété ne soit pas un piège ou un miroir aux alouettes (éloignement domicile-travail, dégradation et dévalorisation rapides du bien, assurances…). Il faut mobiliser des moyens importants. Ce que le gouvernement n’est pas prêt à faire.
Le soutien à l’accession est légitime, même s’il est démagogique de la promettre à tout le monde et si la priorité obsessionnelle donnée à l’accession constitue un contresens majeur. Dans la situation de crise actuelle, la priorité doit être clairement le développement de l’offre de logements locatifs sociaux adaptés aux besoins du plus grand nombre. Il ne s’agit pas de refuser idéologiquement l’accession à la propriété mais de faire un choix de priorité et de choisir le meilleur rapport entre le coût collectif et l’utilité publique.
Ce choix du logement locatif social n’a de sens qu’avec le maintien du périmètre actuel du logement social (+70% de la population est éligible). Le parc social accueille aujourd’hui des pauvres et des très pauvres mais aussi des ménages populaires et une partie des couches moyennes. A l’échelle d’une ville, d’un quartier ou d’une rue, le parc social est un lieu de mixité. Le choix du gouvernement, dans la continuité de la mise en place du droit opposable au logement, est de spécialiser le parc social vers les pauvres et les très pauvres, les autres devant être laissés au marché ! Il faut refuser ce choix et défendre l’ouverture du parc social au plus grand nombre.
Dans son occupation actuelle (le stock) comme dans les attributions annuelles (le flux), le parc social n’est pas détourné de sa vocation. Il s’agit avant tout d’augmenter la production de toute la gamme de logements sociaux. Le gouvernement fait un choix différent en proposant une première baisse des plafonds et prenant des mesures coercitives pour s’assurer que les locataires qui dépassent ces plafonds de ressources qui en conditionnent l’accès ou qui sont en situation de sous-occupation soient mis sous pression puis expulsés du parc social pour devenir des locataires privés ou des accédants à la propriété. Cette première baisse des plafonds contribue à l’offensive contre la vocation ouverte du parc social et annonce sans doute d’autres baisses car réduire le nombre de demandeurs lorsque les logements sociaux manquent, la baisse des plafonds est une méthode d’avenir !
Cette redéfinition du périmètre du logement social en France s’accompagne d’une redéfinition des missions des bailleurs sociaux. Quelques dispositions du projet de loi posent là aussi des jalons clairs :
- le développement des VEFA revient à retirer aux bailleurs sociaux leur rôle de maître d’œuvre des logements en développant l’intervention des promoteurs dans le logement social. Les bailleurs sociaux n’ont plus à être des constructeurs mais des gestionnaires sociaux.
- Le développement de l’intermédiation sociale par les bailleurs. Plutôt que de renforcer le travail des associations d’insertion en les finançant mieux, le gouvernement propose de charger la barque des bailleurs avec cette nouvelle mission.
De 2002-2006, la droite a mis la priorité sur l’investissement locatif pour développer une offre privée. Les résultats de cette politique sont mauvais : l’offre a été stimulée mais elle est chère et insuffisante, mal-localisée et inadaptée aux réalités sociales du pays. Le projet de loi Boutin se contente de proposer un léger recentrage de ces dispositifs coûteux qui mériteraient une évaluation et une réorientation vers une offre à loyers maîtrisés.
En 2007, l’oubli du logement se transforme en offensive généralisé au profit du dogme de l’accession à la propriété. Ce projet de loi conçu à l’aube de la crise actuelle allait déjà à rebours de l’intérêt général en favorisant l’accession à la propriété au sommet de la bulle immobilière. La crise a fait vieillir ce texte de manière accélérée. L’activation du logement locatif social doit être un levier majeur dans la période difficile qui s’annonce. L’Etat doit assurer son rôle de garant de la solidarité nationale en s’appuyant sur les collectivités locales et les partenaires sociaux pour relever le niveau d’investissement public dans le logement social et non dans l’intermédiaire. Les outils existent, certains doivent être réformés et le pilotage de l’ensemble doit être clarifié ; la responsabilité des pouvoirs publics est de les activer plutôt que de les démolir. Il est temps d’engager une véritable politique publique du logement fondée sur l’exigence de l’égalité républicaine.
A ce cadre législatif mouvant, il faut ajouter l’acte II de la décentralisation qui a eu un impact négatif sur l’organisation de la politique du logement. Ces mouvements législatifs s’inscrivent dans un cadre général de désengagement de l’Etat depuis 2002, mouvement de retrait de l’Etat qui s’accélère cette année avec le projet de loi de finances 2009.
Au cours de la campagne présidentielle de 2007, parmi ses nombreux slogans, le candidat Sarkozy a invoqué la « France des propriétaires ». Le président Sarkozy l’a traduit en acte à travers une mesure du « paquet fiscal » voté au cours de l’été 2007 : l’encouragement à l’endettement des ménages par la déduction d’impôts pour les emprunts immobiliers. Le projet de loi Boutin vient consolider l’ensemble des initiatives prises depuis le printemps 2007 pour opérer la contre-réforme libérale du logement social.
Débat au Sénat et loi SRU
La loi « Mobilisation pour le logement » vient d’être votée après avoir été modifiée et adoptée par le Sénat début octobre puis l’assemblée nationale en février.
Le débat public sur la loi « Boutin » a porté sur le point particulier de l’application de l’article 55 de la loi SRU. Le gouvernement proposait que soient pris en compte les programmes d’accession dite sociale à la propriété dans le décompte des 20% de logements sociaux obligatoires pour chaque commune. Cette proposition limitait fortement la portée de cet objectif et était une fleur faite aux villes les plus récalcitrantes au respect de leur obligation de construction de logements locatifs sociaux. Le rejet de cette proposition a trouvé une majorité et a permis un statu quo.
Le rejet de cet article du projet de loi a constitué un revers politique pour le gouvernement sans être une victoire pour la gauche : ce sont les sénateurs de la majorité qui ont fait défaut.
Dans les zones tendues (Ile-de-France en tête), le statu quo provisoire n’a d’ailleurs rien de satisfaisant car au vu de l’aggravation de la crise, une accélération du dispositif est nécessaire. A ce titre, la région Ile-de-France, à l’initiative de Jean-Luc Laurent, milite en faveur d’un triplement des amendes dues par les communes récalcitrantes et du raccourcissement du délai imparti pour atteindre les 20%. L’horizon initial de la loi est de 2021, il faut accélérer !
Il est indispensable, au vu de l’urgence sociale et de la crise de la construction, de fixer un délai plus rapide comme 2011, d’autant que la construction de logements locatifs sociaux est un outil de la puissance publique pour soutenir l’activité économique. Après des années de blocage, on constate sur le terrain que la loi SRU fonctionne, même les élus les plus récalcitrants se sont mis en mouvement dès lors que l’Etat joue son rôle par une application ferme de la loi. Au moment où le gouvernement propose une échappatoire, l’intérêt général appelle une accélération de la loi SRU et une intervention publique importante pour la construction de logements sociaux.
Le retour paradoxal de l’Etat
Alors que l’Etat se retire financièrement du logement et que l’acte 2 de la décentralisation dilue les responsabilités entre les départements et les intercommunalités, le projet de loi « Mobilisation pour le logement » marque un retour paradoxal de l’Etat, non par une politique active de construction soutenue par des moyens financiers mais avec la quasi mise sous tutelle des organismes HLM (cela concerne les deux grandes familles : les sociétés anonymes d’HLM (liées au monde l’entreprise) ou les offices de l’habitat (liés aux collectivités locales). Le projet de loi prévoit que chaque organisme soit lié avec l’Etat par une convention d’utilité sociale (jusqu’à présent facultative). Celle-ci devient obligatoire et prévoit des objectifs et des sanctions financières. Ce volontarisme d’Etat pourrait être salué et salutaire pour mobiliser l’ensemble du monde HLM, malheureusement il est mis au service d’objectif libéraux : développement de l’offre en accession dite sociale à la propriété, vente du parc et spécialisation du parc vers le public social et très social au détriment de la mixité sociale.
L’assèchement financier
Le budget 2009 peut être considéré comme le début de la fin des aides à la pierre. Le financement de ce qui était le cœur des aides à la pierre sera remplacé par la mutualisation des excédents de trésorerie des bailleurs sociaux (que le ministre a stigmatisé en « dodus dormants ») et par les moyens dégagés par la vente du patrimoine ! On va donc vers un assèchement financier du secteur.
Jusqu’à présent, l’économie du logement social reposait sur quatre piliers, qui sont remis en cause.
1. Il s’agit d’abord du financement en subvention directe pour une part significative par l’Etat de la construction de logements locatifs sociaux. Dès 2009, la baisse atteint 30% et l’extinction est programmée.
2. Les prêts de la Caisse des Dépôts en lien avec le livret A sont impactés par la réforme du livret A (banalisation de la distribution et moindre centralisation des fonds collectés) qui fragilise à moyen terme le financement du logement social.
3. Le « 1% »logement, contribution sociale, après avoir été régulièrement ponctionné pour financer en particulier le Programme National de Renouvellement Urbain est annexé au budget de l’Etat. Il s’agit d’une recette nette à court terme mais elle n’est pas durable. Le « 1% » était jusqu’à présent une participation au financement du logement social en accordant des prêts complémentaires qui étaient remboursés par les organismes. Après la réforme, le 1% n’aura plus les moyens d’accorder de prêts, les remboursements se tariront… L’Etat siphonne le puits et l’assèche définitivement.
L’utilisation et la gestion des fonds collectés par le 1% méritaient une réforme mais in fine ils constituaient une contribution réelle à un effort public en faveur du logement et la mécanique paritaire permettait d’associer patronats et syndicats de salariés. Après avoir monté en épingle quelques scandales, le gouvernement a beau jeu de faire main basse sur les fonds en cassant le système sous couvert de moralisation et de fausse dynamisation.
4. Le dernier pilier est constitué par les collectivités locales qui depuis vingt ans ont volontairement augmenté la part de leur budget consacré au logement. Les financements locaux sont devenus indispensable à l’économie de la construction, ne serait-ce que pour compenser le désengagement constant de l’Etat. Aujourd’hui, les responsabilités sont partagées entre départements et intercommunalités sans qu’il y ait clairement de pilote. L’Ile-de-France, dans des conditions de tension supérieures, reproduit tous les défauts de cette décentralisation inachevée qui disperse les responsabilités en matière de logement.
Développement de la vente du parc social et des programmes d’accession
Le slogan présidentiel de la « France des Propriétaires » trouve sa traduction dans les objectifs qui seront assignés aux bailleurs sociaux : vendre leur patrimoine aux locataires qui en ont les moyens et mobiliser leurs ressources pour mettre en place des programmes d’accession sociale.
L’accession à la propriété ne doit pas être diabolisée. C’est l’aspiration légitime d’une écrasante majorité de Français. Il s’agit d’un choix de vie, d’un choix résidentiel et patrimonial. Le gouvernement aime citer les sondages, cette préférence se traduit aussi dans les faits puisque chaque année des dizaines de milliers de ménages accèdent à la propriété, dans des conditions non sécurisées.
Pour des raisons politiques, message électoral adressé au vote des « propriétaires », le président Sarkozy a fixé comme objectif 70% de propriétaires en France. Pour y parvenir, il a décidé la vente du logement social et met en place des programmes d’accession pour augmenter le nombre d’accédants.
La réalité est tout autre. Les vrais programmes d’accession sociale sont extrêmement couteux. Le mouvement coopératif HLM a développé depuis plus de cent ans un savoir-faire incontestable dans ce domaine en produisant chaque année quelques milliers de logements. Pour que l’accession à la propriété ne soit pas un piège ou un miroir aux alouettes (éloignement domicile-travail, dégradation et dévalorisation rapides du bien, assurances…). Il faut mobiliser des moyens importants. Ce que le gouvernement n’est pas prêt à faire.
Le soutien à l’accession est légitime, même s’il est démagogique de la promettre à tout le monde et si la priorité obsessionnelle donnée à l’accession constitue un contresens majeur. Dans la situation de crise actuelle, la priorité doit être clairement le développement de l’offre de logements locatifs sociaux adaptés aux besoins du plus grand nombre. Il ne s’agit pas de refuser idéologiquement l’accession à la propriété mais de faire un choix de priorité et de choisir le meilleur rapport entre le coût collectif et l’utilité publique.
Ce choix du logement locatif social n’a de sens qu’avec le maintien du périmètre actuel du logement social (+70% de la population est éligible). Le parc social accueille aujourd’hui des pauvres et des très pauvres mais aussi des ménages populaires et une partie des couches moyennes. A l’échelle d’une ville, d’un quartier ou d’une rue, le parc social est un lieu de mixité. Le choix du gouvernement, dans la continuité de la mise en place du droit opposable au logement, est de spécialiser le parc social vers les pauvres et les très pauvres, les autres devant être laissés au marché ! Il faut refuser ce choix et défendre l’ouverture du parc social au plus grand nombre.
Dans son occupation actuelle (le stock) comme dans les attributions annuelles (le flux), le parc social n’est pas détourné de sa vocation. Il s’agit avant tout d’augmenter la production de toute la gamme de logements sociaux. Le gouvernement fait un choix différent en proposant une première baisse des plafonds et prenant des mesures coercitives pour s’assurer que les locataires qui dépassent ces plafonds de ressources qui en conditionnent l’accès ou qui sont en situation de sous-occupation soient mis sous pression puis expulsés du parc social pour devenir des locataires privés ou des accédants à la propriété. Cette première baisse des plafonds contribue à l’offensive contre la vocation ouverte du parc social et annonce sans doute d’autres baisses car réduire le nombre de demandeurs lorsque les logements sociaux manquent, la baisse des plafonds est une méthode d’avenir !
Cette redéfinition du périmètre du logement social en France s’accompagne d’une redéfinition des missions des bailleurs sociaux. Quelques dispositions du projet de loi posent là aussi des jalons clairs :
- le développement des VEFA revient à retirer aux bailleurs sociaux leur rôle de maître d’œuvre des logements en développant l’intervention des promoteurs dans le logement social. Les bailleurs sociaux n’ont plus à être des constructeurs mais des gestionnaires sociaux.
- Le développement de l’intermédiation sociale par les bailleurs. Plutôt que de renforcer le travail des associations d’insertion en les finançant mieux, le gouvernement propose de charger la barque des bailleurs avec cette nouvelle mission.
De 2002-2006, la droite a mis la priorité sur l’investissement locatif pour développer une offre privée. Les résultats de cette politique sont mauvais : l’offre a été stimulée mais elle est chère et insuffisante, mal-localisée et inadaptée aux réalités sociales du pays. Le projet de loi Boutin se contente de proposer un léger recentrage de ces dispositifs coûteux qui mériteraient une évaluation et une réorientation vers une offre à loyers maîtrisés.
En 2007, l’oubli du logement se transforme en offensive généralisé au profit du dogme de l’accession à la propriété. Ce projet de loi conçu à l’aube de la crise actuelle allait déjà à rebours de l’intérêt général en favorisant l’accession à la propriété au sommet de la bulle immobilière. La crise a fait vieillir ce texte de manière accélérée. L’activation du logement locatif social doit être un levier majeur dans la période difficile qui s’annonce. L’Etat doit assurer son rôle de garant de la solidarité nationale en s’appuyant sur les collectivités locales et les partenaires sociaux pour relever le niveau d’investissement public dans le logement social et non dans l’intermédiaire. Les outils existent, certains doivent être réformés et le pilotage de l’ensemble doit être clarifié ; la responsabilité des pouvoirs publics est de les activer plutôt que de les démolir. Il est temps d’engager une véritable politique publique du logement fondée sur l’exigence de l’égalité républicaine.
